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時報財經(jīng)圖庫/供圖陳錦興/制圖
地方金融監(jiān)管體制調(diào)整
一位西北地區(qū)某市金融局局長告訴記者，正在推進的地方金融監(jiān)管體制改革在機構(gòu)設(shè)置層面，省級黨委機關(guān)將對照中央層面在2023年3月設(shè)立的中央金融委員會、中央金融工作委員會，設(shè)置省一級的金融委和金融工委。此前，許多地方金融監(jiān)管部門還同時加掛金融辦/金融工作局的牌子，改革后將不再保留金融工作局的牌子，強調(diào)監(jiān)管屬性。
一位西南省份省級地方金融監(jiān)管局人士也向記者表示，目前該省已在省委下設(shè)了金融委和金融工委，由省地方金融監(jiān)管局局長擔(dān)任金融委辦公室主任。現(xiàn)有省級地方金融監(jiān)管局的人員編制，則從省政府序列劃轉(zhuǎn)到省委序列。
省級以下的調(diào)整幅度則更大。
除上述兩位地方金融監(jiān)管人士外，記者還從浙江、廣東、上海、深圳、濟南等省市金融監(jiān)管人士處獲悉，目前已基本確定的改革方向是，除省會城市、副省級城市、計劃單列市以外，其他地級市以及下屬的區(qū)縣一級將不再保留地方金融監(jiān)管局（金融辦）。如廣東除省會廣州和計劃單列市深圳外，其余地級市現(xiàn)有的地方金融監(jiān)管部門在改革后將不再保留。再如貴州等省份，按這一調(diào)整方向，將只有省會城市貴陽等保留地方金融監(jiān)管局。
根據(jù)《黨和國家機構(gòu)改革方案》，各省內(nèi)涉及多部門、多層面的機構(gòu)改革方案由各省擬定好方案后向中央報備，此次地方金融監(jiān)管機構(gòu)改革，便包含在各省整體改革方案中。據(jù)了解，目前各省的地方金融監(jiān)管機構(gòu)改革方案推進進度不一。
上述西南省份監(jiān)管人士告訴記者，最終的地方金融監(jiān)管機構(gòu)三定方案有望在2024年上半年出臺。屆時關(guān)于機構(gòu)改革的各方面議題也將塵埃落定。
扭轉(zhuǎn)“重發(fā)展輕監(jiān)管”局面
另一大呼應(yīng)《黨和國家機構(gòu)改革方案》要求的調(diào)整，體現(xiàn)在地方金融監(jiān)管機構(gòu)的職責(zé)層面。上述金融局局長表示，改革后保留下來的地方金融監(jiān)管機構(gòu)的職能主要有三方面：黨建工作、傳統(tǒng)地方“7 4”金融組織監(jiān)管，以及金融風(fēng)險的防范處置工作。
北京大學(xué)國家發(fā)展研究院副院長黃益平在2023年5月發(fā)表的文章中指出，“我國監(jiān)管機構(gòu)一般同時肩負(fù)金融監(jiān)管與金融發(fā)展的責(zé)任，而這兩者之間可能存在一定的矛盾，如果監(jiān)管部門過度重視金融發(fā)展，則有可能部分犧牲金融監(jiān)管政策的目標(biāo)。”
長期關(guān)注地方金融監(jiān)管的數(shù)字普惠金融專家劉澄清表示，“過去幾年地方金融監(jiān)管部門沒有發(fā)揮出應(yīng)有的作用，這跟它最早由金融辦發(fā)展而來有關(guān)。金融辦當(dāng)時著重于發(fā)展金融，也不熟悉監(jiān)管事務(wù)。”
證券時報在此前報道中曾梳理過地方金融監(jiān)管的演變。2002年上海成立全國首個省級金融辦，之后十年全國31個省級政府都成立了金融辦。在當(dāng)時的背景下，金融辦的定位是服務(wù)地方政府和金融機構(gòu)，協(xié)調(diào)金融資源，向地方政府負(fù)責(zé)，按照地方要求工作。也因此，諸如為本地爭取更多信貸支持，推動本地企業(yè)上市，引導(dǎo)企業(yè)發(fā)債等成為金融辦的重要工作。而隨著一系列金融風(fēng)險的蔓延，中央開始壓實地方監(jiān)管責(zé)任，各地開始組建地方金融監(jiān)管局。直至今日，部分地區(qū)金融辦向金融監(jiān)管局的轉(zhuǎn)變?nèi)晕赐瓿伞?/span>
即使“牌子”變了過來，但在大多地方，促進本地金融產(chǎn)業(yè)的發(fā)展職能仍優(yōu)先于金融監(jiān)管。比如記者查看的多個省市地方金融監(jiān)管局在官網(wǎng)披露的信息，金融發(fā)展相關(guān)的職能表述都多于監(jiān)管。許多地方在年度工作報告中也將本地金融產(chǎn)業(yè)的規(guī)模增長作為主要成績列入報告前列。
“過去老說（地方金融監(jiān)管部門）是重發(fā)展輕監(jiān)管，可能就要通過這次改革把這個問題解決。”上述金融局局長說。
隨著中央在《黨和國家機構(gòu)改革方案》中明確地方政府設(shè)立的金融監(jiān)管機構(gòu)專司監(jiān)管職責(zé)，這一態(tài)勢有望在改革后得到扭轉(zhuǎn)。
待明確的下一步
黃益平在其文章中還提到，“過去一些領(lǐng)域的風(fēng)險沒管住，并不是沒有相應(yīng)的政策或機構(gòu)，而是許多監(jiān)管措施沒有得到有效執(zhí)行。”
即使拋開“重發(fā)展輕監(jiān)管”的情況，對黃益平所指的執(zhí)行問題，還因為多年來地方金融監(jiān)管存在人手不足、專業(yè)性低、執(zhí)法權(quán)弱等短板。記者此前在河南某市就地方交易場所風(fēng)險問題采訪相關(guān)金融監(jiān)管部門人士，一縣金融辦負(fù)責(zé)人對這類場所的性質(zhì)和潛在風(fēng)險幾無所知。而當(dāng)記者前往該市金融局時，本就沒有多少編制人員的單位，主要領(lǐng)導(dǎo)還被安排下鄉(xiāng)排查消防安全隱患。
此類情況在三四線城市及縣一級地方金融監(jiān)管部門較為普遍。因此，上述針對地方金融監(jiān)管體制改革的方向，也是在看到這種種問題的基礎(chǔ)上確定的。
不過，此間也還有重要的問題尚待解決和明確。
一是被撤銷地方金融監(jiān)管機構(gòu)的地市，劃歸為地方監(jiān)管的傳統(tǒng)“7 4”地方金融組織，改革后的日常監(jiān)管工作由誰負(fù)責(zé)？
對此，記者采訪的多位金融監(jiān)管部門人士都表示，還未有明確的相關(guān)方案。有監(jiān)管人士表示，涉及地方金融組織準(zhǔn)入審批等關(guān)鍵職能，可能將收歸到省級地方金融監(jiān)管部門統(tǒng)一管理。但各地市的“屬地責(zé)任”并不會因此放松，地方政府仍要對轄內(nèi)地方金融的風(fēng)險問題負(fù)責(zé)，相關(guān)職能則可能會分散到現(xiàn)有的不同職能部門。
此外，上述西北某市金融局局長提到，今后地方金融組織可能將不再新增審批，停止機構(gòu)準(zhǔn)入，轉(zhuǎn)而將工作重點放在存量風(fēng)險的化解，和行業(yè)健康規(guī)范發(fā)展上。
二是人員問題。被撤并的地方金融監(jiān)管部門人員將去向何處？這個問題直接關(guān)系到后期地方金融監(jiān)管在執(zhí)行方面的有效性。某地方金融監(jiān)管人士提及，被撤銷后的機構(gòu)人員可能根據(jù)各地不同情況實施分流，部分人可能會被調(diào)配到其他將承擔(dān)起地方金融日常監(jiān)管職能的政府部門去，繼續(xù)從事此前的監(jiān)管工作。
當(dāng)下，“地方層面的改革任務(wù)力爭在2024年年底前完成”的目標(biāo)下，相關(guān)工作正有序推進中。記者了解到，在方案落定之前，目前各省市地方金融監(jiān)管部門的日常工作仍在按部就班地運行。
“7 4”地方金融組織監(jiān)管難題
剝離“發(fā)展”職能后，保留下來的地方金融監(jiān)管部門將主司監(jiān)管，目前劃歸地方監(jiān)管的“7 4”地方金融組織無疑是主要監(jiān)管對象。其中“7”是指小額貸款公司、融資擔(dān)保公司、區(qū)域性股權(quán)市場、典當(dāng)行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、地方資產(chǎn)管理公司等；“4”是指投資公司、開展信用互助的農(nóng)民專業(yè)合作社、社會眾籌機構(gòu)、地方各類交易場所等。
從記者采訪了解到的情況來看，若最終落定的地方金融機構(gòu)改革方案中要求普通地級市及縣一級政府不再保留地方金融監(jiān)管部門，那么現(xiàn)存的各轄內(nèi)地方金融組織該何去何從，將是今后的重點關(guān)注方向。
記者從數(shù)量、規(guī)模、經(jīng)營狀況、監(jiān)管情況等方面梳理了當(dāng)下我國“7 4”地方金融組織的現(xiàn)狀和問題。
數(shù)量超3萬家單體規(guī)模小
記者沒有從公開渠道查詢到全國范圍內(nèi)地方金融組織的詳細(xì)數(shù)據(jù)，但粗略估計，“7 4”類地方金融組織總量至少已超3萬家。
“7 4”中，小貸公司、融資擔(dān)保公司、典當(dāng)行、融資租賃公司和商業(yè)保理公司的數(shù)量較多。中國租賃聯(lián)盟數(shù)據(jù)顯示，截至2021年，全國融資租賃企業(yè)總數(shù)為1.19萬家；中國典當(dāng)協(xié)會數(shù)據(jù)顯示，截至2022年，中國典當(dāng)企業(yè)數(shù)量達(dá)7783家；央行公布數(shù)據(jù)顯示，截至2023年9月末，全國共有小額貸款公司5604家；據(jù)中國融資擔(dān)保行業(yè)協(xié)會統(tǒng)計，2021年全國有4838家融資擔(dān)保企業(yè)；據(jù)新華社報道，目前我國活躍的商業(yè)保理公司數(shù)量為1000家左右。
具體到不同省市，地方金融組織的數(shù)量則各有多寡，這與各地金融業(yè)發(fā)展水平、準(zhǔn)入門檻高低，及近年來地方金融監(jiān)管收緊有關(guān)。北京2022年地方金融組織共有802家，同為直轄市的上海則高達(dá)數(shù)千家。福建省截至2023年上半年，七類地方金融組織已超2200家，江西則只有576家。
由于過往地方金融組織發(fā)展不規(guī)范，導(dǎo)致經(jīng)營混亂、亂象頻發(fā)，監(jiān)管部門對數(shù)量龐大的地方金融組織逐漸采取了“控新增、降存量”的態(tài)度，使得目前地方金融組織整體數(shù)量呈不斷下降的趨勢。
比如，據(jù)《金融時報》報道，融資擔(dān)保行業(yè)法人機構(gòu)數(shù)量從2012年最多時的8590家減少到2021年的4838家，累計減少四成以上。融資租賃企業(yè)數(shù)量在2020年達(dá)到頂峰的12156家后，2021年減少了239家；活躍的商業(yè)保理公司數(shù)量也在2022年一年間少了200余家。
從規(guī)模上看，大多數(shù)地方金融組織的規(guī)模哪怕相對中小金融機構(gòu)，也都普遍很小。
以河南為例，根據(jù)媒體報道，2023年三季度末河南省地方金融組織共有730家，總資產(chǎn)為2619.39億元，不及河南中原銀行同期總資產(chǎn)（截至2023年6月，總資產(chǎn)為1.36萬億元）的1/5。
分行業(yè)來看，河南省內(nèi)融資擔(dān)保公司、小貸公司、融資租賃公司和商業(yè)保理公司平均每家公司的資產(chǎn)額在1億~10億元；典當(dāng)行的平均規(guī)模更小，河南216家典當(dāng)行，截至2023年三季度末，資產(chǎn)總額共54.41億元，戶均資產(chǎn)規(guī)模僅2500余萬元。
若再看內(nèi)蒙古通遼轄內(nèi)的地方金融組織，會發(fā)現(xiàn)它們的規(guī)模更小。據(jù)中國人民銀行通遼市中心支行兩位作者于2023年5月發(fā)表的一篇文章介紹，通遼轄內(nèi)僅有2家典當(dāng)行，注冊資金在300萬元左右，從業(yè)人員僅3~5人，近五年平均營業(yè)收入只有45.32萬元，平均營業(yè)利潤則是-2.65萬元。
這些數(shù)據(jù)充分反映了我國地方金融組織雖然數(shù)量龐大，但規(guī)模普遍較小的現(xiàn)狀。
客群資質(zhì)弱經(jīng)營存困難
從地方金融組織的定位和在地方金融產(chǎn)業(yè)中扮演的角色來看，在由商業(yè)銀行、政策性銀行占據(jù)金融市場主導(dǎo)地位的情況下，地方金融組織的功能主要在觸達(dá)和服務(wù)銀行不愿或難以接觸到的小微、“三農(nóng)”等普惠性客群。換個角度看則意味著，地方金融組織的主要服務(wù)對象，是經(jīng)過大中小各級銀行等金融機構(gòu)層層篩選后剩下的次級客戶（弱資質(zhì)客戶），相應(yīng)的信用體系不健全，潛在違約風(fēng)險高。
加之地方金融組織通常不具備吸儲的資質(zhì)，資本金主要來源于股東并在融資方面受到嚴(yán)格約束，同時不許跨省異地展業(yè)，導(dǎo)致其難以擴張規(guī)模，業(yè)務(wù)形態(tài)也缺乏創(chuàng)新。比如典當(dāng)行和小貸公司在日常經(jīng)營中容易出現(xiàn)熟人經(jīng)濟、老客戶為主的情況，民營融資擔(dān)保公司有的則主要圍繞股東關(guān)聯(lián)公司或上下游企業(yè)開展業(yè)務(wù)。
同時，客群資質(zhì)弱也讓地方金融組織在面向銀行尋求資金支持時，更容易受到歧視。還以通遼市轄內(nèi)地方金融組織為例，上述文章作者發(fā)現(xiàn)，銀行在與擔(dān)保公司合作中處于強勢地位，且對擔(dān)保公司缺乏信心，不愿承擔(dān)風(fēng)險。要求一旦擔(dān)保貸款出現(xiàn)逾期，擔(dān)保公司就必須提供全額代償，甚至在合作之初就要先交納一定比例的保證金。
上述這些先天不足的因素，也直接導(dǎo)致了許多地方金融組織的經(jīng)營狀況堪憂，在生存邊緣苦苦掙扎。
如上述文章中提到的通遼市6家小貸公司，2022年總貸款余額1.94億元中，不良貸款竟高達(dá)7362.32萬元，且全部為逾期90天以上的貸款，不良率高達(dá)37.96%。這也導(dǎo)致該市6家小貸公司2022年總的營業(yè)利潤為-4327萬元。而整個通遼市2022年12家地方金融組織的凈利潤之和為-5177.81萬元，8家虧損，超70%的公司凈利潤不足10萬元。
通遼市小貸公司的情況并非個例，當(dāng)下我國小貸行業(yè)正在不斷出清。根據(jù)央行發(fā)布的最新數(shù)據(jù)，截至2023年三季度末，全國共有小貸公司5604家，較2022年末減少354家。而在2015年峰值時，小貸公司數(shù)量高達(dá)8951家。
當(dāng)然，除外部不利因素外，地方金融組織自身專業(yè)性不足、人員素質(zhì)較差、業(yè)務(wù)不合規(guī)甚至違規(guī)發(fā)展等內(nèi)部因素，也是導(dǎo)致許多地方金融組織發(fā)展困難的重要原因，甚至在過去多年出現(xiàn)了許多涉眾的金融亂象。
比如，在不少已經(jīng)爆雷的涉眾集資案件中，私募公司、理財機構(gòu)等常將融資租賃公司、商業(yè)保理公司等作為虛假融資操作的工具；一些地方的小貸公司、典當(dāng)行等則涉及高利貸、暴力催收等問題；部分地方的監(jiān)管漏洞則讓許多地方交易場所變?yōu)檫`規(guī)理財?shù)娜谫Y通道。
龐大數(shù)量引發(fā)的監(jiān)管難題
全國數(shù)萬家的地方金融組織，至少六倍于持牌金融機構(gòu)的數(shù)量，對于地方金融監(jiān)管而言，無疑是個不小的挑戰(zhàn)。
當(dāng)然，在監(jiān)管層面，無論是“7 4”類地方金融組織的劃分，還是各地開始組建地方金融監(jiān)管部門，都是在近幾年才逐漸明確，其間存在長時間的監(jiān)管缺失和空白。而即使在地方金融監(jiān)管體系逐漸建立起來以后，“發(fā)展”也往往優(yōu)先于“監(jiān)管”。
據(jù)記者了解，許多地方尤其區(qū)縣級所設(shè)的地方金融局或金融辦中，專職負(fù)責(zé)監(jiān)管的人員在全部人員中占比低，不少地方金融辦甚至都無專職監(jiān)管人員，大部分人員配置和工作精力都放在了服務(wù)當(dāng)?shù)亟鹑谑袌霭l(fā)展、培育上市公司等容易出成績的方面。也因此，在地方不少業(yè)內(nèi)人士看來，從監(jiān)管層面看，當(dāng)下“許多金融辦的存在本身就沒多大意義”。
根據(jù)中央機構(gòu)改革精神和對金融工作的要求，各地政府今后對龐大的地方金融組織絕不是放任不管，仍要擔(dān)負(fù)起屬地責(zé)任，加強對地方金融風(fēng)險的防范和處置工作。至于今后對這數(shù)萬家地方金融組織的監(jiān)管細(xì)則，有待各省機構(gòu)改革方案落定后明確。
觀察｜“央地協(xié)同”落到實處填補監(jiān)管缺失
金融監(jiān)管層面的“央地協(xié)同”已經(jīng)強調(diào)了很多年，但現(xiàn)實中，落地執(zhí)行時還是存在不少錯位。
記者近幾年持續(xù)跟蹤非標(biāo)理財市場中的違規(guī)行為，見證了各類主體引發(fā)的影響廣泛的爆雷事件。通過對其中不斷變換身形的地下融資通道進行調(diào)查，給了我們一個管窺央地之間金融監(jiān)管差異的窗口。
簡單來說，許多如今已經(jīng)爆雷的違規(guī)理財產(chǎn)品（后續(xù)司法環(huán)節(jié)多被定性為“非法集資”）在早期發(fā)行時借由官方背書的金交所備案，后又轉(zhuǎn)為各種不同名稱的民間“偽金交所”。
金交所的批復(fù)、監(jiān)管由各省級政府負(fù)責(zé)。作為金融交易場所，地方政府將其視為稀缺資源，各地紛紛成立，峰值數(shù)量近百家。卻因重發(fā)展疏監(jiān)管，在各類涉眾金融亂象中頻現(xiàn)金交所的身影。多個中央部委下發(fā)諸多文件要求地方金交所整改，規(guī)范發(fā)展，卻因?qū)鸾凰娜粘１O(jiān)管在地方政府，效果總是不盡如人意。而后經(jīng)歷多年的清整、壓縮，在地方的不情不愿中，金交所數(shù)量才被減至目前的28家。
這邊中央通過一輪輪的清整壓住了金交所的歪風(fēng)，轉(zhuǎn)眼間各地又冒出來了拿著區(qū)縣政府金融辦批文成立的“偽金交所”，促使中央展開新一輪的整頓。
一直以來，地方金融監(jiān)管體系受困于人員不足、專業(yè)性差、相關(guān)法律法規(guī)不完善、無執(zhí)法權(quán)等問題，而使得其實際監(jiān)管功效大打折扣。但在如金交所、“偽金交所”等引發(fā)了大量風(fēng)險事件的金融亂象中，地方金融監(jiān)管最大的問題并非上述這些技術(shù)性難點，而是陷入了錯綜復(fù)雜的地方利益網(wǎng)絡(luò)中無法獨立，以致犧牲了監(jiān)管，甚至用各種方法敷衍推諉來自中央的監(jiān)管要求，讓本該是“央地協(xié)同”的金融監(jiān)管體系落地不易。
其中的癥結(jié)所在，即是加在各地方金融監(jiān)管部門中的“發(fā)展”職能。在“發(fā)展”的大旗引領(lǐng)下，很多問題就不是問題，很多風(fēng)險也被看作了機會。
好在，中央對這一問題已看得很清楚。在這一輪的黨和國家機構(gòu)改革中，強調(diào)了地方金融監(jiān)管部門的“監(jiān)管”屬性，明確剝離了“發(fā)展”的職能。
如今，中央層面的國家金融監(jiān)管體制已經(jīng)改革成形，豎起了“獠牙”，在打造一支“監(jiān)管鐵軍”。接下來，則是更為復(fù)雜的地方金融監(jiān)管體制改革，務(wù)必要打通理順過往地方金融監(jiān)管存在的癥結(jié)、問題，轉(zhuǎn)變省市縣各級金融監(jiān)管部門人員的工作思維和辦事方法，才能將金融監(jiān)管的“央地協(xié)同”落到實處。
而在這一改革方向的指引下，相信如上述催生交易場所亂象頻發(fā)的監(jiān)管缺失將得到極大填補，地方金融風(fēng)險也將會被更有效地控制和化解。
文章來源：證券時報
